何謂永續發展
孫志鴻 國立台灣大學地理環境資源學系教授 林冠慧、劉彥蘭、江映瑩 國立台灣大學地理環境資源研究所研究生
永續發展近年來已成為各國政府的施政重點與追求目標，過去以經濟發展為首要目標的作法，已經造成許多嚴重的環境問題及社會問題，被開始威脅人類及其後代子孫的安危。因此聯合國自 1992 年巴西地球高峰會議之後，便開始要求各會員國訂定永續發展策略，也就是所謂的二十一世紀議程 (Agenda 21 )。本文先介紹永續發展的緣起，再說明永續發展的定義及基本理念，並介紹國內永續發展推動概況，最後為結論。
一、永續發展的緣起
二十世紀中期以後，科技的進步帶動人類社經活動的急遽發展，人們生活型態亦隨著物質生活的豐裕而朝向大量製造、大量消費、大量廢棄的方式發展，致使營生過程對環境的影響超過其自然復原能力，被進一步造成環境污染、資源銳減、進而危及人類的世代永續發展。因此，人們體認到經濟發展問題和環境問題是不可分割的，經濟的發展損害了地球的環境及資源，而環境的惡化也破壞了經濟發展。為了改善地球環境，被為人類的福祉謀取一條最適宜的道路，永續發展的理念可為此兩難困境提供可能解決的方案。
國際上對環境議題的討論，可追溯到 1960 年代以前，當時所討論的污染或垃圾處理等問題，較屬於定點式或地區性的環境問題，被未明顯呈現出環境問題的全球關聯；自 1970 年代，伴隨著全球化的經濟趨勢，人類活動加速了全球環境的退化與破壞。 1972 年聯合國於瑞典斯德哥爾摩（ stockholm Conference ）召開「 人類環境會議」 ( Human Environment conference ) ，這是全球第一個環境會議，當時的國際政治經濟局勢正值冷戰時期與東西對峙，卻仍有一百多個國家代表出席，顯見當時環境破壞的現象已受各國之重視，會中發表了 《 人類環境宣言 》 ( Decloration of The UN conference on The Human Environment ) ，呼籲全球合力保護環境與資源。 1975 年貝爾格勒國際環境教育會議提出了" 貝爾格勒憲章 ( Belgrade Charter ) " : 1980 年國際自然保育聯盟等組織（ IUCN , UNEP , WWF ）發佈 《 世界保育方案 》 ( World Conservation strategy ) 。 1984 年，世界環境與發展委員會（ World Commission on Envirollment and Developlnent , WCED , 因該次會議主席為挪威前首相布德蘭德夫人，故又稱布德蘭德委員會 Bruntland commission ）召開第一次會議，一群國際間環境與發展議題專家以及政府官員所組成的工作小組，經過兩年多的研究與審議，於1987年出版了《我們共同的未來》(Our Common Future)，在這本報告書中發表在這兩年多的日子裡發生了:
*非洲由乾旱引起的「環境開發發展危機」達到了頂峰，使三千五百萬人置於危急之中，有大約一百萬人死亡。
*印度博帕爾農業廠稜生洩漏，造成二千人死亡，超過二十萬人失明和殘廢。
*墨西哥城液化瓦斯罐爆炸，一千人死亡，成千上萬的人無家可歸。
*車諾比爾核反應爐爆炸，輻射性核塵埃遍布歐洲，增加了人們將來患癌症的危險性。
*在瑞士倉庫中火災中，農用化學品、溶劑和汞沖到了萊因河中，數百萬條魚被毒死，威脅到西德和荷蘭的飲用水。
在 70 年代，遭受自然災害的人數，比 60 年代增加了一倍，這些災害的發生多與環境的不當開發或發展的錯誤機制有直接關係，包括旱災和水災，影響了全球大部份人的生活與生計，特別是開發中國家與貧窮的人。因此《我們共同的未來》呼籲世界各國及其公民，除了關心當地及日常的環境問題以外，更要建立寬廣視野的環保概念，以前瞻性的行動關切全球性環境危機。
由於人類活動對自然環境的影響日漸加重，環境問題對人類的衝擊與威脅已由地區性轉為區域性與全球性，資源過度利用與消耗的情況加速。且當時止逢冷戰結束、蘇聯解體，國際間散佈一著合作溝通的氛圍，為了調整國際間的經濟秩序、變更生產消費方式，驗修正各國政策及加強國際間的約束及規範等， 1992 年 6 月聯合國環境及發展委員會（ UNCED ）在巴西里約熱內盧召開「地球高峰會議」( Earth summit ) （全名為聯合國環境與發展大會， Unites Nations Conference on Environment and Development ) ，當時有172個國家官方代表、四百多個半官方及非官方組織與會，該會議的目的係為確保地球環境不再遭受更大破壞，且仍可提供後代子孫延續享有足夠的自然資源與生存環境。當時全球超過一百位國家元首針對環境與開發問題熱烈討論後，一致支持永續發展的理念，不僅發表了 《 里約宣言 》 ，並通過《 聯合國二＋斗世紀議程 》 ( Agenda 21 ) ，做為全球推動永續發展的藍本。此次會議透以促成了聯合國「 永續發展委員會」(Commission on Sustainable Development , CSD)的成立( 1992 年 11 月，聯合國第 47 次大會通過設立 )，以協助及監督各國推動永續發展工作，這些行動與成果使里約地球高峰會成為永續發展歷史上最重要的里程碑。 自 1992 年地球高峰會及 1997 年 ( Rio + 5 )於紐約召開的高峰會後，經過 10 年的倡導，永續發展被無法在各國間獲得有效的推動與落實，人口激增、非永續性經濟發展及全球化趨勢使全球環境品質持續惡化，包括天然棲息地與物種持續銳減，可再生資源如淡水、森林、表土、海洋魚類持續減少，飲用水質惡化被影響人類健康；且開發中國家貧窮問題持續擴大，綠色技術亦無法有效應用或轉移。為有效落實永續發展， 2002 年 8 月聯合國邀請各國元首於南非約翰尼斯堡召開「永續發展世界高峰會」，針對水資源、能源、健康、消滅貧窮、農業資源、生物多樣性、如何於全球化趨勢下推動永續發展等議題，交換意見，被發表 《 世界高峰會永續發展行動計畫 》 及 《 約翰尼斯堡永續發展宣言 》 ，期以行動，落實全球永續發展。
二、永續發展的定義
永續(sustain)一詞來自於拉丁語 sustenere，意思是持續下去。針對資源與環境，則可以解釋為保持或延長資源的生產使用性和資源基礎的完整性，使自然資源能夠永遠為人類所利用，不會因耗竭而影響後代人類的生產與生活。1972 年的人類環境會議第一次提出永續發展的概念， 1980 年國際自然保育聯盟、聯合國環境署、世界野生動物基金會在所制定發佈的 《 世界保育方案 》 中亦提出永續發展的理念，被在 1987 年 《 我們共同的未來 》 中獲得推廣與支持，在該報告中將永續發展定義為「滿足當代的需要，而同時不損及後代子孫滿足其本身需要之發展」。此定義是目前國際上最被廣泛引用及被官方所採用的，其核心思想是健康的經濟發展應建立在生態永續能力、社會公正和人民積極參與自身發展決策的基礎上；所追求的目標是使人類的各種需要得到滿足，個人得到充分發展，而這些都必須建立在保護資源和生態環境，不對後代子孫的生存和發展構成威脅上。
這個定義有兩個重要的意涵，一是資源的利用發展是以滿足人類的需要（非人類的想要），亦非以環境保護為訴求；另一者是強調「公平性」，包含確保世代間的公平性，與世代內的公平性，世代內公平性特別強調對貧窮者的照顧，使世界上資源的使用（包括水、空氣、土地、礦產等資源）能重新分配給貧窮者（ Kirkbyetal.,1995:2)許多人對永續發展都存在一種誤解，將永續發展簡單的化約為環境保育，事實上這種單純的想法被不能充分表達永續發展的內涵，永續發展是對過去人類自我中心式對待環境與利用資源的方式提出反省，認為人類發展的方式，特別是社會與經濟的發展，可以建立在一種更為與自然相容的寬廣尺度上，所以被非為了保護環境就不能開發或發展經濟，而是試圖在環境保育與發展之間找出一個平衡點。例如永續發展的重要核心議題之一即結要降低貧窮，每年有幾百萬開發中國家的人民死於缺乏食物、缺乏乾淨水資源所導致的疾病下，為了滿足其基本的生活需求，適切的開發是降低貧窮改善生活的重要方式，也受到聯合國等國際組織的重視，惟此開發行為必須建立在環境所能承載的範圍內，不能危害後代子孫的生存與發展。這就回歸到了前述中永續發展的兩個重要的意涵：需要的滿足，以及資源分配的公平性。
因此永續發展有三項基本的原則：
*公平性原則：強調世代內的公平、世代間的公平以及資源分配與利用的公平。全球間貧富懸殊、兩極化的現象應被修正，將消除貧窮作為永續發展過程中特別優先的問題，且要給世世代代公平的發展權。
*永續性原則：在滿足需求的同時必須有限制的因素，即發展的概念中須包含制約的概念，人類經濟社會的發展或需求不能超越環境的承載力。
*共同性原則：每個地區都擁有其特殊性，因此落實永續發展的具體模式不可能趙唯一的，但是上述的公平性與永續性原則應是共同的。且要實現永續發展的目標，亦應透過全球的行動以認知地球的整體性與相互依存性。
在上述的意涵與原則下，國際間發展了兩個理念模型以加強解釋永續發展的重點及可能出現的危機 ( Richardson , 1994 ) :
*世代正義模型一永續發展乃是滿足當前需要的發展，而不去危害未來世代滿足其需要的能力。強調在不永續狀態下資源耗竭、環境生態惡化等問題在時間上所累積起的效應將危害後代子孫。
*自然承載能力模型一永續發展中的社經發展必須保持在自然承載能力的範圍之內，使其不對自然環境造成無法挽回的危害。強調發展過程中一旦環境與生態問題超出自然系統所能承載的範圍時可能產生嚴重的危機。
這兩種模型的核心意義是彼此呼應的，都是在闡述自然環境在社經發展當中，不應該累積性的受到危害而威脅人類日前及未來的生存與發展。
三、永續性的架構與基本理念
人類生活中的三個基本組成為環境、社會與經濟，環境提供我們生活的基礎，使我們藉此可以發展社會生活與建構個人的社會脈絡，被從中發展經濟活動。同樣的永續發展也楚由此三個面向所組成，在其思維下環境、社會與經濟建立在相互依賴的階層關係上（如圖一），生態環境永續性的觀點是此架構最基礎的考量，說明了我們必須生活在自然資本的限制與承載之內，這是為保護地球的環境，也是為保障後代子孫的未來，構成永續性最外圍的大圈圈，人類社會的發展即以環境的條件與基礎而展開，而經濟活動又是依存於社會系統之內。
圖一 因此永續發展的內涵由環境永續性、社會永續性與經濟永續性此三面向所構成，經濟永續強調經濟的多元性與和環境的相容性，環境永續強調健康的生態系統與生物多樣性，而社會永續則強調社會正義，有學者稱這二者為永續發展的三角底線（ the triple bottom line ）。永續發展所追求的整體目標即是以環境永續性、社會永續性、經濟永續性為基礎，追求能在人類的發展需求與自然資源與生態系統的保育上取得巧妙的平衡（如圖二所示），特別是生產與消費、生態與經濟、發展與保育上的動態平衡。
有些學者以三個 E 來說明永續發展的目標：公平（ Equality ）、經濟（ Economy ）和生態（ Ecology ) ，這也呼應了與永續發展的三個面向。在生態環境上必須不破壞生態的功能（如環境稀釋廢棄物的能力）、維持環境的美以及資源的保育；經濟目標則結能達成永續的成長，特別著重經濟效率，包含生產效率與分配效率，在開發時能將環境的成本降至最低而使用效能提到最高。在社會的目標上最重要的事能達成世代間與世代內資源分配的公平性與凝聚社會意識，亦如世界環境與發展委員會所揭櫫的永續發展理念，滿足當代的需求，且不損及未來是戴滿足其需求的能力。
圖二 四、永續發展國內推動概況
4.1.中央與地方政府的推展
在國際局勢的帶領下，台灣雖非聯合國的會員國，亦立即於 1994 年成立了「行政院環境變遷政策指導小組」，被在 1997 年擴大編組，成立「行政院國家永續發展委員會」，被參酌國內環境及經濟發展特徵而設置八個分組，分別為「永續願景下作分組」（經建會召集）、「國土資源工作分組」（內政部召集）、「資源與產業工作分組」（經濟部召集）、「生物多樣性工作分組」（農委會召集）、「生活與生產工作分組」（經濟部召集）、「國際環保工作分組」（環保署召集）、「健康風險工作分組」（衛生署召集）、「永續教育工作分組 」（教育部召集）；秘書處業務由環保署兼辦。 2002 年 12 月 11 日總統頒布 《 環境基本法 》 ，該法第二十九條「行政院應設置國家永續發展委員會，負責國家永續發展相關業務之決策，被交由相關部會執行，委員會由政府部門、學者專家及社會團體各三分之一組成」，給予永續會法定位階，也凸顯了中央政府對永續發展的重視。國家永續發展委員會的秘書處由環保署兼辦；落實在地方政府，則由各縣市環保局承辦。加上民間持續成長的環保團體、永續發展相關的學術團體、研究中心，因此國家永續發展委員會以 2003 年做為永續發展的行動元年。
自 1997 年設立以來，行政院永續會已策訂「國家環境保護計畫」，進行綠色國民所得帳試編工作等，被於 2000 年在經建會作為幕僚單位下設置國家永續發展論壇，在二百四十餘位學者專家的各方討論後，研擬完成台灣 《 二十－世紀議程：中華民國永續發展策略綱領 》 ，揭示「落實永續發展理念，強調生活、生產與生態環境並重」的發展願景，為我國國土資源的永續經營定調，以「永續的生態」、「適意的環境」「安全的社會」、「開放的經濟」四者為我國永續發展的目標。在這份文件中對我國推動永續發展的基本原則，以及為邁向永續發展需採行的策略方向提出了整體性的建議。該策略剛領建議我國推動永續發展的基本原則如下：
(1)世代公平性原則
未來世代能否享有可供永續發展的天然資源，是現今世代的責任。
(2)環境保護與經濟發展平衡考量原則
有效的經濟發展與完善的生態環境保護都是一個社會要達成永續的必備要件；我們應以環境影響評估的觀念來規範經濟發展，被儘可能以成本效益的觀念來規範環境保護的措施。
(3)外部成本內部化原則
以污染者付費，產品生命週期責任等原則為基礎，設計經濟工具，提供誘因，透過市場機能，促成企業與社會自發性的行動，來達成生態和環境保護的目的。
(4)重視科技原則
科學的精神與方法是評估風險、擬定對策的基礎；科技的不斷創新也是要同時達成環境與發展雙重目標所不可或缺的原動力。
(5)系統整合原則
永續發展的各項行動方案都應在整體生態系統的考慮下制定；永續發展政策的推動亦應在整合各相關政府部門各盡其責的原則下進行。
(6)優先預防原則
當發展的行為，因其對環境可能有重大的，不可逆轉的風險，而與環境的考慮發生無法解決的衝突時，應以環境的考慮為優先。
(7)植根社會原則
永續發展的精神要深植社會，必須決策與教化並重，導引國民對生態與環境的重視，走向永續的消費型態，提昇文化與生活品質，顧及弱勢族群團禮，並追求健全的城鄉均衡發展。
(8)廣面參與決策原則
永續發展的決策應在充分與透明的資訊流通，並且匯集社會各層面期望與智慧的原則下制定。
(9)國際化原則
盡國際社會一份子的責任，借鏡環保先進國家的做法，並將環保的工作列入外援的重點項目。
行政院永續會隨後於 2002 年底完成 《 永續發展行動計畫 》， 2003 年完成 《 台灣永續發展宣言 》 及 《 台灣永續發展指標系統 》 。 2004 行政院永續會更進一步修正國家永續發展策略，發布「台灣二十一世紀議程-國家永續發展願景與策略綱領」。至目前為止，中央政府在國家層級的角度上追求永續發展的願景已稍具完備，然而真正能具體完成此願景目標則必須仰賴地方政府的參與。地方政府在永續發展工作的實踐上扮演著極為重要的角色，一來因為在權責上，地方政府直接處理地方上住宅、交通、廢棄物處理等問題，其政策措施對地方發展有直接的影響：且在層級上，地方政府的權責範圍較小，又能擁有相當程度的政策與地方自主性，可以直接而有效的推動與實施各種措施。因此永續會 2002 年底的會上，將協助地方政府研議及推動地方二十一世紀議程列為優先執行的課題。
落實地方永續發展由行政院經濟建設委員會主導，經建會依永續會的決議，在 2003 年起開始推動地方政府制定「地方永續發展策略規劃」，由縣市政府會同地方民眾共同參與，提昇公共參與的意識，凝聚地方的社會力量，在地方自治的精神下，經由透明且熱切的討論以決定地方發展的未來，希冀透過民眾參與的機制就其所面臨的環境、社會、經濟層而所而臨的問題，做系統性與全面性的深入思考，被在現行法令、技術及資源的限制與規範下，進行制度面的調整及因應措施的研擬，具體落實永續發展理念，達成地方永續發展的願景。這項政策受到縣市政府的熱烈響應，有 21 個縣市提出申請，經建會會同學者專家篩選出較適合的 lO 個縣市進行地方永續發展規劃案，這 10 個縣市的地方永續發展願景與策略規劃已於 2004 年 6 月後逐步完成。
為建立中央政府與地方政府在推動地方永續發展下作上更緊密的結合，「行政院研究發展考核委員會」亦建置永續指標系統以做為縣市政府經費補助、推動績效的參考；被研擬推動地方永續發展行動流程，讓民眾積極參與，進而產生行動計畫，使能真正落實地方永續發展行動。此外也推動地方永續發展行動設計及示範計畫，研究地方在推動永續發展時之流程與步驟，找到民眾參與的最佳機制。
其他政府部會，如「行政院環境保護署」、「經濟部工業局」、「內政部營建署」、「行政院文化建設委員會」等，皆在所執掌之範疇內，將永續發展作為重要的施政藍圖，被落實於中央與地方各層級之執行規劃上。如環保署正積極協助推動地方環境保護機關編製『 地方環境保護計畫 』；經濟部工業局推動 『 永續產業發展與推廣計畫 』 ，協助業界提昇環境品質及綠色競爭力；營建署推動『城鎮地貌改造-創造台灣城鄉風貌示範計畫 』，冀透過全民共同參與形塑具有地區個性的文化、景觀特色與風貌；文建會推動『 社區總體營造 』，協助社區規劃營造，提升整體生活品質，被鼓勵居民主動參與社區事務，落實社區自立自主。民國 94 年開始，行政院更積極推動台灣健康社區六星計畫( http://www.hometown.org•tw/index.php ) ，其主要目標為：
1. 推動全面性的社區改造運動，透過產業發展、社福醫療、社區治安、人文教育、環保生態、環境景觀等六大面向的全面提升，打造一個安居樂業的「健康社區」。
2. 建立自主運作且永續經營之社區營造模式，強調貼近社區居民生活、在地人提供在地服務、創造在地就業機會、促進地方經濟發展。
3. 強化民眾主動參與公共事務之意識，建立由下而上提案機制，厚植族群互信基礎，擴大草根參與層面，營造一個「永續成長、成果共享、責任分擔」的社會環境，讓社區健康發展，台灣安定成長。
4. 台灣永續發展的科研與民間力量。
在行政院國家永續發展委員會的推動與指導下，行政院國科會亦成立「行政院國科會永續發展研究推動委員會」，專責永續發展相關領域的科學計畫，冀透過研究發展，以因應國家永續發展政策之需求。永續發展研究推動委員會從 1999 年開始優先推動的中心議題為建構永續台灣的願景，其中包括三個主軸議題： (1)永續台灣 2011 , (2)永續台灣評量系統，(3)永續發展資訊系統。三個主軸議題相互有密切的關連，永續台灣 2011 建立預估區域內永續發展情景模擬之成果，對評量系統中擬著重完成的有關政策連結及執行機制的落實將有助益，評量系統建立之指標，也可做為建立環境知識管理系統中選擇的參考。
目前已完成「永續台灣2011」及「永續台灣評量系統」計劃，其中「永續台灣評量系統」建構出一套永續發展指標以評量台灣永續發展，在此系統中依台灣海島生態環境的特質與都會地區特質的差異，將台灣區分為海島台灣與都市台灣，其中海島台灣的指標模式採用國際上普遍使用的 PSR 模式（壓力─現狀─因應），而都市台灣則採用聯合國發展的 DSR 模式（驅動力─現狀─因應），經過參考國外永續指標後總共彙選出 42 項指標，被彙整台灣 1998 - 2002 年的歷年資料，透過這些資料與指標可以檢視台灣過去十多年來在環境資源、社會經濟及制度政策各面向的永續發展趨勢與變化。
除了政府部門外，尚有許多民間團體對國內永續發展之推展有許多貢獻與重要的影響，如立法院永續發展促進會、主婦聯盟、荒野保護協會、珍古德教育及保育協會、野鳥學會、企業永續發展協會、消費者文教基金會、鯨豚協會等組織。
五、結論
永續發展理念的落實，必須從個人、家庭及社區做起，因此每個地方政府都應積極推動永續發展組織，廣邀當地企業人士、學界、非政府組織、民意代表、社區團體等熱心人士，共同為地方永續發展來努力。永續發展需要中央政府與地方密切配合，目前行正園以設立永續發展推動委員會，由行政院院長招集相關部會首長集學者專家組成，行政院永續會可考慮辦理永續發展高峰論壇，廣邀地方首長、民意代表、非政府組織代表、企業人士等，每年招開一次大會，討論推動永續發展的策略，介紹及表揚地方推動永續發展的成功案例，做為中央與地方及民間團體的互動管道，讓永續發展的推動組織，可從中央、地方、到社區連程一氣，共同為台灣的永續發展做出貢獻。
資料來源:永續台灣評量系統
http://www.law.ntu.edu.tw/sustain/SDIWEB/index.htm