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我們對「颱風假」應有的認知和省思




文/陳正改


 前言 

今(2019)年8月8~9日「利奇馬」強烈颱風直撲臺灣時，北臺灣的8縣市宣布9日停班停課；但當天風雨並沒有預期的大，民眾及學生直呼「撿到一天颱風假」，臺北市長柯文哲也坦言「颱風假多放了」，讓外界質疑氣象局預報不凖。

此乃因太平洋高氣壓偏弱以及颱風本身「擺線運動」作用(如圖1所示及說明)，而使「利奇馬」颱風中心於8日午夜至9日凌晨之間稍朝東北方向偏移(圖2)，導致颱風的實際路徑比預測路徑偏東約50公里之誤差。這情境與去(2018)年7月11日「瑪麗亞」颱風侵臺時相當類似(詳見本文結語的說明)。

圖1. 颱風的擺線運動（資料來源：鄭明典2011.9.25臉書）

鄭明典(2011)對圖1的解說如下： 颱風常在一個大低壓環流(季風槽/monsoon trough)中發展；但颱風（紅色圓圈）中心和大低壓環流（黑色圓圈）中心可能不在同一點。小黑色圓圈是大低壓對颱風的導引方向。如果整個大低壓往左移動(黑色箭頭)，颱風相對於大低壓則沿黑色內圈運動。此時，颱風中心相對於地面的軌跡近似下方的曲線，對地面觀察者來說，颱風的移動速度有時快有時慢，有時向西有時向北；呈現擺線運動狀態。

圖2. 利奇馬強烈颱風的中心於今(2019)年8月8日午夜至9日凌晨之間偏北又偏東，致使9日當天北臺灣的風雨沒有預期的嚴重（圖取自：天氣風險WeatherRisk臉書）

每當颱風警報發布後，社會大眾期待放假的預期心理，加上媒體報導效應，原本各縣市政府「災害應變中心」開設後所要關注的各項緊急應變工作，都變成不重要，民眾和學生只關心「颱風假」（是否停班及停課）的訊息。

事實上「颱風假」這議題並非現階段才出現，早在1980年代就已存在，而且也一直困擾著中央主管公務人員差勤的人事行政局（現在的「行政院人事行政總處」），和負責颱風預警發布的中央氣象局。當時筆者於中央氣象局預報中心服務，主要業務之一就是負責與人事行政局等各機關聯繫，提供各地區的風雨預報資訊，再由人事行政局決定及統一對外宣布是否停班停課。

本文擬針對當年有關「颱風假」之決策及發布過程先簡單回顧，再對現今「颱風假」給我們帶來的困惑，以及我們應有的認知和省思加以闡述，提供各位讀者參考。

 「颱風假」的依據和緣起 

一、依據

颱風天放假與否，是各縣市政府依據《天然災害停止上班及上課作業辦法》，並參照中央氣象局對各縣市地區所發布的預測風力(基準為颱風暴風半徑於四小時內可能經過之地區，其平均風力達7級以上，或最大陣風達10級以上)、預測或觀測的雨量(各縣市參考的基準略有不同，一般山區為24小時累積雨量達200毫米以上，平地則為350毫米以上)來決定。若有交通、電力輸送的困難，或土石流發生之虞時，亦有可能放假；各鄉鎮市區機關、學校也可以依實際情形自行決定。

至於《天然災害停止上班及上課作業辦法》的相關規定，早在1974年7月就已有規範，稱為《天然災害發生時停止辦公及上課作業要點》；當時的條文較少、規範也較簡略，一直施行至2000年7月。在實施期間，其條文和規範曾經過八次或多或少的修訂。

隨後，因應環境變遷及社會需求，於2000年7月12日更名為《處理辦法》，實施期間又歷經八次的增修，並於2013年1月22日將名稱再度修正為《天然災害停止上班及上課作業辦法》，條文也相對增加，高達19條，規範也更趨明確。最近一次，則在2015年6月29日對部分條文再加以修正。

至於颱風侵襲期間，勞工出勤的相關規定，則由勞動部於2009年6月19日另行頒訂。

二、緣起

早在1974年7月，當時的行政院人事行政局就已訂頒《天然災害發生時停止辦公及上課作業要點》，以供各縣市政府遵行。那時候，軍公教人員和勞工朋友都沒有特別注意及關心；在記憶中，好像也沒有所謂放「颱風假」的經驗。或許因此時正值臺灣經濟起飛，全國上下均全力參與推動十大建設；且全球氣候變遷、地球溫暖化、災害型態及劇烈天氣也不像現今如此繁雜和嚴峻。另，筆者因身為氣象預報從業人員，颱風預警的發布本就是我們的職責，在面對颱風來襲這麼重要的時刻，氣象局所有的工作人員當然更要堅守崗位。

直到1980年代之後，或許是民意高漲，且民眾的防災意識也逐漸增進，對天氣預報及颱風警報資訊的需求也相對提升。此時筆者擔任氣象預報中心課長，除了「氣象預報」本職之外，還承擔與各政府機關的協調及聯繫業務。所以每當颱風有侵襲臺灣之虞時，筆者必須與人事行政局第三處（負責全國公務人員差勤管理）保持密切聯繫。在關鍵時刻，當時人事行政局第三處的長官，都會親自到氣象局了解最新的颱風動態，以及未來的走勢和對臺灣的影響程度。有時候，人事行政局的長官亦會參與我們內部的颱風分析及預報討論會；返回人事行政局之後，再依據氣象局所提供的預報資訊作通盤的綜合研判，才對外發布是否停班停課的訊息。

當時，我們的《氣象預報警報統一發布辦法》是以大區域為主，一旦發布陸上颱風警報就是涵蓋整個臺灣地區；不像現在是依據颱風影響各縣市的時間，而分別列入警戒區域；所以當年颱風警報作業流程相當冗長。於是人事行政局最後統一通報是否停班停課的時間，常拖延到晚上十點之後，也就是在「老三台」（台視、中視、華視）播報夜間新聞（收播新聞）時才能得知，造成民眾及學生相當大的困擾和反彈，甚至輿論時有反映。

記得有一次，人事行政局的長官即曾向當時的氣象局吳宗堯局長和預報中心謝信良主任徵詢及建議：颱風侵襲期間是否停班停課，能否委請氣象局負責決定並直接對外發布？吳局長答覆：依據各機關的業務職掌，氣象局只是氣象資訊的提供者、諮詢者。有關公務員的差勤，以及學生是否放假，還是由主管機關全權負責。

當時每遇大型的國家考試，例如：考試院所舉辦的高普考試、以及教育部所舉行的大專院校聯合招生考試等，因都在暑假期間，正值颱風侵襲的旺季，所以考試院考選部以及教育部都會事先與氣象局取得協調，並建立對口單位及聯絡負責人，以資應變。

另，記得陳定南先生擔任宜蘭縣長期間(1981~1989年)，曾多次向中央政府拋出要求落實地方自治的各項權利及責任，包括颱風侵襲期間是否停班停課，亦堅持由宜蘭縣政府自行決定及宣布；並引起各縣市首長的熱烈迴響，紛紛要求比照辦理。

為回應地方政府的堅持，人事行政局乃在1994年修正《天然災害發生時停止辦公及上課作業要點》的規範；將通報的權責機關改由各縣市負責，之後再將結果陳報人事行政局備查。

 我們對「颱風假」應有的認知和省思 

依據長期的氣象資料顯示，每年侵襲臺灣的颱風平均有3~4個；但2016年和2017年都高達5個之多，且每個颱風均直撲臺灣而來，造成各縣市政府究竟應如何及何時宣布「停班停課（放颱風假）」之困擾？有的縣市政府因只放半天假而惹民怨。於是「颱風假」相關議題，竟然成為當年民意代表問政質詢、新聞媒體報導和政論節目討論的主要話題。

由於颱風所伴隨的風雨相當難測，是不該苛責；但上午出門上班及上課，下午且冒著強風暴雨返家，確實造成民眾和學童的不便和安全疑慮。筆者完全認同各縣市政府的首長，在關鍵時刻要做出面面俱到和最妥適的決策，真的相當困難且煎熬。然最重要的原則必須要有「整體的風險評估」，不僅要因地制宜，而且要具彈性和同理心，並以民眾和學童的安全為首要考量。

面對「颱風假」這話題，我們應如何看待？應抱持何種態度？才不致失焦，這是值得全民共同省思的課題。

一、「颱風假」究竟應由誰承擔？

記得2016年9月27日梅姬颱風侵襲臺灣時(詳見圖3及圖4所示)，南部5縣市根據氣象局所提供的風雨預報資料，宣布僅放半天颱風假而引發民怨；還有阿嬤冒著大風雨接送孫子上學，讓許多民眾心疼。當時的高雄市長和臺南市長只好出面道歉，以平息眾怒。

圖3. 梅姬颱風（2016.9.25~9.28）路徑圖及累積雨量圖(資料來源：中央氣象局)


左：颱風登陸(2016.9.27.14)   右：颱風出海(2016.9.27.21)
圖4. 梅姬颱風侵臺時的氣象雷達回波圖(資料來源：中央氣象局)


於是就有多位立法委員在國會殿堂質詢並砲轟中央氣象局，認為該道歉的不是縣市首長，而是氣象局局長。甚至提議：「氣象局應該一肩扛起『颱風假』的責任」。

事實上，各縣市政府的「災害應變中心」在討論是否放「颱風假」時，不僅會參考氣象局所提供的風雨預測資訊，而且也聘請民間的氣象顧問公司、以及各大學防災研究中心的專業人員，來協助解讀和研判颱風的最新資訊和對該縣市地區的影響程度，並提供縣市首長決策參考。除這些科學數據之外，縣市首長也應同時考慮當地實際的「風土民情」，包括民眾的通勤、與鄰近縣市共同生活圈的互動、當地的人口結構，甚至那些地區（鄉鎮區鄰里）易有致災的潛在危險性…等各種風險評估。縣市首長必須綜合上述情資的研判之後，才能得到「因地制宜」的最佳決策。

二、氣象瞬息萬變，絕非預測不準

颱風侵臺期間，氣象局提供各地區的風雨預報，會隨颱風動態的改變而及時修正，於是每一次報告都會有些許不同。這不是氣象局預測不準，而是大自然不斷改變所致。

至於各縣市政府的首長要宣布隔天是否要放颱風假，究竟要依氣象局那一報的風雨資訊為主？筆者以曾是氣象預報從業人員的經驗，慎重建議：可依據氣象局晚間10點鐘所發布的颱風警報為主；必要時（例如：颱風動態不明確，或風雨預報處於停班停課的臨界邊緣）則可再參考隔天清晨4點鐘所發布的最新警報資訊，做最後的修正和確認。

三、天氣預報具有不確定性

由於影響颱風行徑，以及其所伴隨的風雨狀況的內外在因素相當的多，依目前的大氣科學技術和能力是無法立即解決，所以我們在解讀和使用氣象資訊時，應該要了解及體認「氣象預報是有其不確定性」。所以在研擬「行動方案」或「防災決策」時，必須要預留各種「備案」，以資應變。

為了因應「氣象預報的不確定性」，所以在海上（陸上）颱風警報發布期間，氣象局就會每3小時（1小時）更新一次資訊，提供各界決策和應變的參考。至於其準確性，則是以颱風距離我們最近時最為準確。若只以一次預報資訊就來進行評估及做決策，當然就無法準確的掌握最新的颱風動態（包括路徑及風雨預報）。

四、「颱風假」應正名為「防災假」

首先要澄清的是，「颱風假」並不是我們一般所謂的「假期」，而是政府衡量災害風險，籲請民眾事先採取「防災準備」和「疏散避難」的處置作為（不要在外逗留，包括前往工作或上課）；其目的是為了防範颱風對民眾的生命和財產造成任何危害。所以筆者認為應該將其正名為「防災假」。

由於「防災準備」是著重在「風險發生的可能」，我們不能認為現在無風無雨，或是「預測四小時內風雨不大」，就斷定下一個時間點「沒有風險發生的可能」；因為這是「預測」，可能發生，也可能不發生。所謂「災害管理」，著重的就是：當最壞的狀況發生時，我們該怎麼辦？當然是「料敵從寬，禦敵從嚴」。

 結語及感想 

「颱風假」到底該如何放？是每年颱風季時各縣市政府首長最苦惱的決策之一。例如2016年和2017年，臺灣接連各遭受5個颱風的侵襲，但因氣象預報單位無法準確的掌握颱風動態和風雨情況，致使中南部縣市只能放「半天的颱風假」；另，2018年7月「瑪莉亞」颱風來襲（詳見圖5、圖6及圖7所示和說明），北北基三市的「颱風假」竟脫鉤不同調，引發北部地區跨生活圈的上班族和學生們之困惑，進而掀起各界熱烈的討論。

圖5. 瑪麗亞颱風（2018.7.9~11）路徑圖及累積雨量圖(資料來源：中央氣象局)


左下：(2018.7.11.02)    右下：(2018.7.11.05)
圖6. 瑪麗亞颱風侵臺時的氣象雷達回波圖(資料來源：中央氣象局)


圖7. 瑪麗亞颱風通過臺灣北部海面時，實際路徑比預測路徑「北漂」約20公里，對大臺北地區的衝擊得以減緩（圖片來源：天氣風險管理公司氣象總監賈新興臉書）

事實上，如果以科學數據為基礎的氣象預報，真的可以準確到十拿九穩，相信沒有人會願意失準。由於「氣象變化」具有高度的「不確定性」，所以每當「天災」發生時，若用政治語言或是用陰謀論來沾惹，總是特別讓人反感。

許多國內外的氣象學者都直言，「降雨量」是所有的氣象預測中最困難的一環，特別是像變化多端的颱風環流以及其所引進的西南氣流，在如此龐大與複雜的大氣環流體系中，它確實很難準確地在「某個地方」、「某個時間點」，被預測會出現「大豪雨」（24小時累積雨量達350毫米）或「超大豪雨」（24小時累積雨量達500毫米）。所以在一半靠知識，一半靠運氣的狀況下，任誰都很難精準地做到大家皆滿意的決策。因為不管如何，在整個決策過程中就是具有「不確定性」。

綜合上述的說明，個人有三點淺見，提供大家一起省思，並就教各位先進：

（一） 氣象局只能預報颱風未來的動態，但因觀測資料不足，預報結果就會有所誤差。縣市首長使用「有誤差的預報資料」來做決策，自然也就會出現「偏差」的判定。

（二） 通常第二天清晨的氣象預報資料會比前一晚的來得準確，所以我們不應該要求縣市首長在前一晚就做出最後的決策，這樣只會增加錯誤的機率。

（三）「颱風假」是為了維護民眾的生命和財產安全，避免民眾受到傷害的權宜作為，所以應該採事後認定；若實際風雨未達停班、停課之標準，事後可考慮擇日補足上班及上課時數。這樣不但可以減少縣市首長的決策壓力，避免誤差的資料導致「誤放」的遺憾。

 參考文獻 

中央氣象局：新雨量分級Q&A (https://www.cwb.gov.tw/V8/C/K/CommonFaq/index.html#)。

行政院人事行政總處(2015.6.29修正)：《天然災害停止上班及上課作業辦法》。

行政院勞動部(2009.6.19訂定)：《天然災害發生事業單位勞工出勤管理及工資給付要點》。

陳中致著，蕭嬋指導(2014.10)：現代青天-陳定南，國立交通大學管理科學系。

陳正改(1992.8)：颱風的運動，氣象預報與分析，第132期。

陳正改(1994.6)：西北太平洋海域異常路徑颱風氣候特徵之分析，台北師院學報，第七期。

陳正改(1996.6)：颱風運動研究之探討，台北師院學報，第九期。

莊琦銘（台中市政府人事處科長）（2012.5）：天然災害停止辦公及上課作業辦法講習簡報檔。





陳正改
中央氣象局退休組長